Trentino-Alto Adige: alla scoperta delle regioni a statuto speciale
Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli Venezia Giulia, Sicilia, Sardegna: queste sono le regioni d’Italia a statuto speciale. Ma cosa significa? Proviamo a capire meglio il loro funzionamento. Oggi parliamo del Trentino-Alto Adige.
Da guerre ad accordi, da attentati a Pacchetti
Per l’Impero astro-ungarico il Congresso di Vienna si concluse con l’espansione dei suoi territori verso il Tirolo e gli ex Principati di Trento e Bressanone. Alle zone del Welschsüdtirol, il Tirolo meridionale italianofono, e del Deutschsüdtirol, l’Alto Adige germanofono, fu concesso un sostanziale livello di autogoverno: potevano scegliere la lingua dell’insegnamento e della giustizia, lo sfruttamento delle risorse dei territori era regolato da statuto comunali, lo stato centrale si percepiva nel controllo di polizia assiduo, ma che era formalmente corretto.
I disagi con l’ente di controllo, la Dieta di Innsbruck, emersero nel contesto dei moti rivoluzionari del 1848 a causa del fatto che i trentini temevano di non essere sufficientemente rappresentati nella Dieta di Innsbruck e aspiravano a maggiori tutele e all’aggregazione al Lombardo-Veneto. Dall’altra, gli sforzi dell’Imperatore Francesco Giuseppe di germanizzare il Trentino-Alto Adige aumentarono, sfociando nei movimenti irredentisti che nacquero in risposa alla proclamazione del Regno d’Italia (1861). Se è vero che questi movimenti incrementarono il numero di richieste e dichiarazioni, bisogna anche segnalare che il teso scenario europeo prima del 1914 non era di certo loro favorevole. Infatti, nessuna potenza, neanche l’Italia, riteneva vantaggioso mettere mano al precario equilibrio di forze del continente.
La situazione cambiò nel momento in cui l’Austria dichiarò guerra alla Serbia, quando le vicende locali si intrecciarono a quelle internazionali. Da un lato, alla chiamata al fronte alcuni abitanti dell’area risposero decidendo di arruolarsi volontari nell’esercito italiano, un fenomeno detto “fuoriuscitismo”. Dall’altro, la Triplice Intesa stimolava l’ingresso in guerra dell’Italia, integrando nel Patto di Londra (1915), tra le altre cose, l’annessione del Trentino-Alto Adige.
Al fine di una guerra caratterizzata da estenuanti conflitti di posizione in alta montagna e, contemporaneamente, azioni di repressione dei sentimenti irredentisti, fu firmato il Trattato di Saint-Germain-en-Laye nel 1919, in base al quale Trentino e Alto Adige diventavano territorio italiano. Istituzionalmente, si parlava della regione di Trento, che, con generale consenso, richiedeva sia un’autonomia decentrata, assomigliante al modello in vigore durante il governo austriaco, sia la difesa etnica della popolazione.
Le libertà che furono concesse inizialmente cominciarono a venire soppresse con l’avvento del fascismo e i il focus sul centralismo statale, l’assimilazione delle minoranze e italianizzazione dell’Alto Adige. Il processo passava per l’insediarsi nella regione di sempre più italiani, per nuove leggi che andassero a modificare la struttura tradizionale dei comuni, per l’impedimento di insegnare o utilizzare la lingua tedesca nella vita pubblica e per la repressione delle tendenze autonomiste. In accordo con Hitler, Mussolini convogliò nel 1939 tutto questo nel cosiddette “Opzioni”: la popolazione di lingua tedesca si trovò a dover scegliere se trasferirsi nel Terzo Reich e continuare a seguire le propone tradizioni o rimanere in Alto Adige abbracciando in maniera totale e irrevocabile la cultura italiana. Su una popolazione altoatesina di circa 230 mila abitati, si contano circa 167 mila “Optanten”, coloro che decisero di emigrare, un terzo dei quali, però, tornò in Italia alla fine della Seconda Guerra Mondiale.
Dopo l’istituzione e la caduta dell’Alpenvorland, zona controllata dal regime fascista per venti mesi comprendente il Trentino-Alto Adige e il bellunese, e il passaggio dall’amministrazione degli Allenati a quella italiana nel 1946, la popolazione locale tornò a reclamare con forza l’autonomia. I sentimenti erano, però, diversi: nel Trentino avanzava la domanda per un ritorno alla tradizione di autogoverno; in Alto Adige predominava la spinta per l’annessione all’Austria. Sulla scena internazionale, l’Austria avrebbe beneficiato dell’Alto Adige per cercare di rimettersi in piedi dopo essere stata distrutta dall’occupazione nazista, l’Italia, sconfitta, non poteva rifiutare di cercare un accordo per evitare conseguenze su un delicato equilibrio di forze.
Il compromesso si trovò nel lasciare l’Alto Adige sotto il governo italiano, prevedendo però, misure speciali per lo sviluppo culturale, sociale ed economico della popolazione di lingua tedesca e la connessione di un’autonomia amministrativa e legislativa, che fu applicata anche al Trentino. Questo, in sintesi, è quello che Alcide Degasperi, presidente del Consiglio, e Karl Gruber, Ministro degli Esteri, sottoscrissero firmando nel 1946 l’Accordo di Parigi.
Questo accordo non bastò a risolvere la questione, che si ripresentò nel momento d’interpretazione dell’articolo dello statuto relativo ai ruoli amministrativi della Regione e alla delega dell’esecuzione di questi alle Province e ai Comuni. Il Südtiroler Volkspartei (SVP), partito di riferimento per la popolazione di lingua tedesca, riteneva che dovessero essere le province ad avere competenze amministrative, così da tutelare meglio la minoranza sudtirolese, mentre la Democrazia Cristiana (DC) era favorevole a limitare la possibilità della Regione di delegare le stesse competenze. Il 1956 è un importante anno di svolta, da un lato perché ci furono i primi attentati dinamitardi nella regione, che progressivamente si moltiplicarono, dall’altro per il rientro in scena dell’Austria. L’Austria, infatti, in un memorandum indirizzato al governo italiano riteneva necessario che si venisse a formare una commissione tre i due paesi poiché l’Italia non stava, a parer suo, attenendosi a tutte le clausole dell’Accordo di Parigi. L’Italia, pur respingendo le accuse, era disponibile a trattare nuovamente, a patto che però ciò avvenisse per die diplomatiche tra i due stati, quindi non includendo direttamente la popolazione. Nel 1960 intervenne anche l’ONU, con l’invito alle parti di negoziare e conciliarsi.
Di nuovo, questo non bastò. Dal 1961 aumentarono, e si diffusero anche in Lombardia e nel basso Trentino, gli attentati di organizzazioni clandestine che aspiravano al ritorno nella giurisdizione austriaca, e, in seguito a “la notte dei fuochi”, particolarmente violenta, la regione fu quasi totalmente militarizzata.
Per cercare di trovare una possibile soluzione l’allora ministro dell’Interno Scelba riunì dal 1961 al 1964 nella “Commissione dei 19” rappresentanti dello Stato, della Regione, delle Province di Trento e Bolzano e dei tre gruppi linguistici (italiano, tedesco e ladino). Una questione di fondamentale importanza fu quella scolastica: per assicurare la tutela linguistico-culturale della popolazione tedesca, il governo locale aveva bisogno di essere autonomo in materia di istruzione, istituti, personale scolastico e programmi di insegnamento. Il “Pacchetto Saragat-Kreisky” (1964) ipotizzava che all’impegno italiano di proteggere la minoranza tedesca sarebbe potuta seguire una “quietanza libertaria” rilasciata dall’Austria. Al rifiuto della proposta da parte del Volkspartei e alla mancata adozione di misure di contrasto agli attentati in Alto Adige, l’Italia rispose nel 1967 con il veto all’ingresso dell’Austria nella Comunità Europea.
Il primo vero passo avanti fu compiuto nel 1969, con l’accordo tra Austria e Italia sul “Calendario Operativo”, 18 punti che dovevano portare a implementare il “Pacchetto di misure a favore delle popolazioni altoatesine”, costituito da 137 misure. Entrambi i paesi non solo avevano dei compiti da portare a termine, ma erano anche obbligati a rispettarli poiché a entrambi veniva riconosciuta la facoltà di interrompere l’adempimento degli obblighi qualora l’altro, per primo, non avesse ottemperato ai propri. Centrale per il successo di queste misure fu l’assegnazione delle competenze regionali alle Province, che di fatto ora erano considerate cone due regioni separate, incorporate in una regione unitaria sostanzialmente priva di poteri. A sua volta, perché questa, e altre, previsioni fossero attuate, era necessario elaborare un nuovo statuto. Si può parlare di conclusione di questi lavori e della controversia tra Austria e Germania solo nel 1992, quando l’Austria rilasciò la “quietanza liberatoria” al Segretario generale delle Nazioni Unite. all’Austria rimane comunque la possibilità di ricorrere alla Corte Internazionale di giustizia dell’Aia nel caso di violazioni italiani agli accordi sottoscritti.
Il primo Statuto (1948)
La regione, divisa in provincia di Bolzano e provincia di Trento, individuato come capoluogo, può legiferare, oltre sulle materie che si leggono negli altri stati delle regioni autonome, sull’espropriazione per pubblica utilità, sui servizi antincendio, sull’assistenza sanitaria e ospedaliera, sull’ordinamento della camere di commercio e sull’apertura e trasferimento di sportelli bancari di aziende di credito regionali o locali sentito il parere del ministro per il tesoro. A livello più culturale, la regione può deliberare su “l’istruzione postelementare e di avviamento professionale a indirizzo agrario, commerciale e industriale” e su “l’ordinamento delle minime proprie culturali, anche agli effetti dell’art. 847 del codice civile; ordinamento dei masi chiusi e delle comunità familiari rette da antichi statuti o consuetudini” (art.11).
Alle province si assegnano gli ambiti della polizia locale urbana e rurale, delle scuola materne, istruzione elementare, media, classica, scientifica, magistrale, tecnica e artistica e dell’assistenza scolastica. Nel dettaglio del primo punto, i presidenti delle giunte regionali si servono anche della polizia statale nell’occuparsi di industrie pericolose, mestieri rumorosi e incomodi, di spettacoli, esercizi pubblici, agenzie, tipografie, mestieri girovaghi, operai e domestici, di malati di mente, intossicati e medicanti, di minori e di meretricio. Per quel che riguarda il secondo punto, nella provincia di Bolzano si prevede l’insegnamento nella lingua materna degli alunni da docenti madre lingua, e, in ogni scuola, l’insegnato della lingua italiana da docente italiano.
La struttura regionale si base su tre organi. Il primo è il consiglio regionale, formato da un numero di consiglieri pari a uno ogni quindicimila abitanti o frazione superiore a settemila e cinquecento abitanti che rimangono in carica per quattro anni. Il suo presidente e vice presidente hanno mandato biennale, poiché nei primi due anni di lavoro di un consiglio il presidente deve provenire dal gruppo di lingua tedesca e il vice presidente dal gruppo di lingua italiana, mentre noli ultimi due la regole si inverte. Oltre a rappresentare la regione, i membri del consiglio possono emettere voti e formulare progetti nelle materie non appartenenti alla competenza regionale, ma che sono di suo interesse.
Il secondo organo è la giunta regionale, composta dal presidente della giunta e da assessori effettivi e supplenti, che rispecchiano il consiglio regionale nella rappresentanza dei gruppi linguistici. I membri della giunta rimangono in carica fiche dura il consiglio regionale, e sono la sia scadenza si incarica degli affari di ordinaria amministrazione fino alla nomina dei membri della nuova giunta da parte del nuovo consiglio. Il presidente della giunta rappresenta la regione nel consiglio dei ministri, nel quale può intervenire quando si tratta di questioni che riguardano la regione, dirige le funzioni amministrative delegate dallo stato, determina la riparazione dei compiti tra gli assessori, nomina, revoca e dispenda dall’ufficio i giudici conciliatori e vice-conciliatori ed emana i regolamenti deliberati dalla giunta. Queste delibere regolano l’esecuzione delle leggi approvate del consiglio, l’attività amministrativa per gli affari di interesse regionale e del patrimonio regionale ed, infine, l’adozione in caso di urgenza di provvedimenti di competenza del consiglio. Inoltre, la giunta deve essere consultata sulla istituzione e regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazione e di trasporto che interessino la regione e vigila sugli uffici di conciliazione.
Gli stessi tre enti, consiglio giunta e presidente della giunta, si formano a livello provinciale. Il consiglio e la giunta provinciali si costituiscono sulla base delle stesse norme dei loro corrispettivi regionali, e hanno i medesimi compiti. Al presidente provinciale, curiosamente, si affida la mansione di adottare “i provvedimenti contenibili e urgenti in materia di sicurezza e di igiene pubblica nell’interesse delle popolazioni di eu o più comuni” (art.46).
Alla regione arrivano i provenienti delle imposte ipotecarie precette nel suo territorio; una percentuale stabilita con il governo annualmente del gettito del lotto, dei monopoli e delle tasse e imposte sugli affari riscossi; i provenenti dell’imposta per l’energia e il gas ivi consumati; i nove decimi dell’importo del canone stabilito annualmente per le concessioni di grande derivazione di acque pubbliche. Alle province spettano i nove decimi del gettito delle imposte erariali sui terreni e fabbricati e sui redditi agrari, i nove decimi dell’imposta sui redditi di ricchezza mobile e una quota stabilita annualmente dal consiglio regionale delle entrate tributarie della regione in proporzione del gettito ricavato rispettivamente nel territorio delle due provincie. In aggiunta, la regione può fissare un’imposta, non superiore a 0,10L per KW-ora di energia elettrica prodotta nella regione, dalla quale sono esenti le ferrovie italiane dello stato; un’imposta di soggiorno, cura e turismo e/o può aumentare imposte, tasse e contributi per ottenere un oreggio di bilanci.
Il governo è rappresentato a livello regionale dal commissario del governo nella regione, che coordina lo svolgimento della attività di cui la regione è incaricata, vigilando che queste vengano svolte, compie gli atti già demandati al prefetto, provvede la mantenimento dell’ordine pubblico (avvalendosi, in caso di necessità della polizia statale).
Il secondo Statuto (1972)
Questo statuto nacque perché fossero messe in pratica le decisioni sottoscritte del “Pacchetto di misure a favore delle popolazioni altoatesine”; nello specifico, risultava necessario affidare alle province le competenze regionali e, in base a queste, delle entrate erariali ma anche riconoscere il loro diritto a appellarsi alle leggi dello stato. Perché fosse stilato correttamente, si ricorse alla Commissione dei 12, paritetica tra Stato e istituzioni autonomistiche, e alla Commissione dei sei, nominata all’interno della prima commissione perché si focalizzasse sulla provincia di Bolzano.
Per dare un’idea in numeri dei cambiamenti, è sufficiente far notare che se nel primo statuto si elencavano 14 voci di competenza provinciale, nel secondo si arriva a 29, tra cui anche la scuola; se nel primo statuto si attribuiscono tre ambiti nei quali le province posso emanare legge normative, nel secondo sono undici, dodici contando l’articolo 10 “le Province hanno la potestà di emanare norme legislative nella materia del collocamento e avviamento al lavoro”. A questo si aggiunga che era la provincia a autorizzare l’apertura e il trasferimento di sportelli bancari.
Cambia anche il linguaggio, da “la giunta regionale deve essere consultata” a “è obbligatorio il parere della Provincia”, per quel che riguarda i sistemi di comunicazione e trasporto. Un altro esempio si trova all’articolo 18: “la delega alle Province è obbligatoria nella materia dei servizi antincendi”.
Viene previsto che il ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato stanzi annualmente una quota di denaro per l’attuazione di leggi statali che prevedono interventi finanziari per l’incremento delle attività industriali. È interessante che le due province abbiano degli obblighi diversi verso lo Stato in questo senso: Bolzano “utilizza i propri stanziamenti destinati a scopi assistenziali, sociali e culturali in proporzione diretta alla consistenza di ciascun gruppo linguistico e in riferimento alla entità del bisogno del gruppo medesimo”; Trento, invece, “assicura la destinazione di stanziamenti in misura idonea a promuovere la tutela e lo sviluppo culturale, socia- le ed economico della popolazione ladina e di quelle mochena e cimbra residenti nel proprio territorio” (art.15).
Nella provincia di Bolzano l’insegnamento della seconda lingua, italiano o tedesco che sia, diventa obbligatorio a partire da seconda o dalla terza classe delle elementari “secondo quanto sarà stabilito con legge provinciale su proposta vincolante del gruppo linguistico interessato” (art.19). Inoltre, si inseriscono due intendenti scolastici, uno per l’amministrazione delle scuole in lingua italiana nominato dal ministero dell’istruzione, e uno per l’amministrazione delle scuola in lingua tedesca, nominato dalla giunta provinciale. A questi due si devolvono le decisioni di trasferimento, congedo, aspettativa, sanzioni disciplinari relativi agli insegnanti delle scuola di rispettiva competenza.
Il consiglio regionale, formato da settanta consiglieri ripartiti dividendo il numero degli abitanti della regione per 70 e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni collegio, viene eletto da chi risulta esser residente nella regione da almeno quattro anni. Oltre al fatto che adesso il consiglio si deve anche dotare di segretari, viene modificata la durata del mandato del presidente e dei vice-presidenti del consiglio, che si estende a due anni e mezzo. Continua però a valere il principio per il quale le persone che ricoprono questi ruoli devono alternamente provenire dal gruppo linguistico italiano e tedesco. Nella giunta compaiono i vice-presidenti, che devono appartenere uno al gruppo linguistico italiano e l’altro al gruppo linguistico tedesco.
“Ciascun Consiglio provinciale è composto dei membri del Consiglio regionale eletti nella rispettiva provincia; dura in carica cinque anni ed elegge nel suo seno il Presidente, il vice Presidente e i segretari” (art.48). Le giunte provinciali si differenziano nel numero di vice segretari: uno per la provincia di Trento, due per quella di Bolzano, uno per gruppo linguistico. Entrambe sono responsabili anche della “vigilanza e tutela sulle amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, compresa la facoltà sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla legge” (art. 54).
Le finanze sono spartite come segue: alla regione i nove decimi delle imposte sulle successioni e donazioni; i due decimi dell’imposta generale sull’entrata relativa all’ambito regionale; i nove decimi del provento del lotto, al netto delle vincite. Alle province l’imposta erariale sull’energia elettrica; i nove decimi dell’importo del canone annuo per le concessioni di grande derivazione di acque pubbliche, delle imposte complementare progressiva sul reddito; delle imposte sulle società e sulle obbligazioni; delle imposte di registro e di bollo, delle tasse di circolazione relative ai veicoli immatricolati, dell’imposta sul consumo dei tabacchi. Le province possono stabilire imposte e tasse sul turismo, istituire tributi proprio e emettere prestiti interni- queste ultime due facoltà spettro anche alla regione.
I commissari per il governo diventano due, uno per provincia.
Consigli, elezioni e altro nel 2001
Sono membri del Consiglio regionale i Consiglieri provinciali di Trento e di Bolzano. Gli elettori sono chiunque possa dimostrare di resiedere da più di un anno in provincia di Trento, da più di quattro anni in provincia di Bolzano. Si dota anche dei segretari e non determina più la forma di governo e la modalità di elezione, ma entrambe passano nella mani dei consiglio provinciali.
Questi, ora eletti a suffragio universale, diretto e segreto, sono composti da trentacinque consiglieri che rimangono in carica cinque anni. Nella Provincia autonoma di Bolzano il Consiglio provinciale è eletto con un sistema proporzionale che garantisca la rappresentanza del gruppo linguistico ladino ed elegge al suo interno due vice-presidenti apparteniti a gruppi linguistici diversi da quello del presidente. Nel consiglio provinciale di Trento, dove si trova un solo vice-presidente, un seggio deve essere garantito al gruppo linguistico ladino-dolomitico di Fassa.
La differenza nel numero di vice-presidenti è presente anche nelle giunte provinciali: uno per la provincia di Trento, due o tre per quella di Bolzano - di cui uno proveniente dal gruppo linguistico tedesco, uno dal gruppo linguistico italiano e, nel caso vi sia un terzo, questo deve appartenere al gruppo linguistico ladino.
Le finanze
Ci sono tre momenti da segnalare per quel che riguarda le modifiche a quanto ammontano e a come sono distribuite le finanze tra regione e province dal secondo statuto in poi: 1989, 2010 e 2014.
Nel 1989 si decretò che alla regione andavano le imposte ipotecarie precette nel suo territorio, i nove decimi delle imposte sule successioni e donazioni e due provento del lotto, al netto delle vincite; i due decimi dell’imposta sul valore aggiunto, esclusa quella relativa all’importazione; gli 0,5 decimi dell’imposta sul valore aggiunto relativa all’importazione. Alle province invece il provento dell’imposta erariale sull’energia elettrica; i nove decimi del gettito dell’imposta di fabbricazione sulla benzina, sugli oli da gas per autotrazione e sui gas petroliferi liquefatti; i sette decimi dell’imposta sul valore aggiunto, esclusa quella relativa all’importazione; i quattro decimi dell’imposta sul valore aggiunto relativa all’importazione (ripartito in proporzione 53%-47% in favore della provincia di Bolzano).
La novità del 2010 riguarda principalmente il fatto che le province possono stabilire le tasse sul turismo, modificare le aliquote prevedendo esenzioni, detrazioni e deduzioni (nei limiti delle aliquote superiori definite dalla normativa statale) e concedere incentivi, contributi, agevolazioni e benefici di qualsiasi genere (purché a carico della provincia stessa).
Sia la regione che le province possono istituire tributi propri, ed entrambe possono ricorrere all’indebitamento solo per il finanziamento di spese di investimento, per una cifra non superiore alle entrate correnti. Inoltre, le lasse automobilistiche istruite con legge provinciale costituiscono tributi propri.
Così si arriva al 2014. La regione incassa i nove decimi delle imposte sulle successioni e donazioni, un decimo dell’imposta sul valore aggiunto, i nove decimi del provento del lotto, al netto delle vincite. Le province, dall’altra, percepiscono gli incassi dell’imposta erariale, i nove decimi dell’importo del canone annuo per le concessioni si grande derivazione di acque pubbliche, i nove decimi delle imposte i registro di bollo, delle tasse di concessione governativa, dell’imposta sul consumo dei tabacchi e sul valore aggiunto relativo all’importazione, del gettito delle accise, gli otto decimi dell’imposta sul valore aggiunto, esclusa quella relativa all’importazione.
